2016-06-24
宿亮
政见CNPolitics
英国脱欧，是欧盟面临的最新一次危机。不过，政治危机这种东西，欧盟见多了。英国公投脱欧，雷声震天响，得到的结果令政治家尴尬。从表面看，触发欧盟条约中的退出条款不但不会立即让英国重返繁荣，还意味着违背了全国近半数的民意。当年那个被戴高乐一次次打击却还坚持入盟的英国 “变了脸”，欧盟怎么办？不过，熟悉欧洲一体化历史的人看到这一幕也会不太慌张，英国的加入没有撕裂欧盟，它的离开也不会撕裂欧盟。欧盟这条船，似乎一直是临渊而渔，却从未倾覆。不信？就讲两个故事。这个故事的主人公叫做雅克·德洛尔，法国政治家，曾任法国经济、财政和预算部长。在他身上还有两个称呼更加耀眼，那便是 “最成功的委员会主席” 和 “欧盟之父”。1985 年，德洛尔接手当时欧洲共同体委员会主席，发现前任留下的是一个 “烫手的山芋”。德洛尔曾借用德国学者创造的 “欧洲僵化症”（Eurosclerosis） 一词来形容自己就职时面临的一切：共同体扩张速度缓慢、缺乏民主机制以及经济问题造成欧洲人对欧洲委员会的厌恶态度急剧升温，布鲁塞尔的政策得不到成员国贯彻，各国人民对一体化进程无动于衷。书归正传。俗话说，人无远虑必有近忧。当时的欧洲一体化组织不仅自身发展动力不足，还遭遇预算危机。英国 1985 年就曾经对欧洲一体化玩了一出 “釜底抽薪”，否决委员会预算方案，使一体化机构委员会面临无米下锅的危机。临危受命的德洛尔一干就是十年，不仅解决了预算危机，还将一体化从 “欧洲僵化症” 的状态中彻底改变。1986 年，《单一欧洲法案》 签订，改革欧洲一体化决策机制，开启欧洲单一市场时代；随后，德洛尔开始推动经济与货币同盟建设，为欧元最终走上历史舞台排好时间表，建立欧洲中央银行体系，同时强调 “并行主义”，采取逐步过渡的方式走向货币与金融联盟；1992 年，欧洲单一市场正式完成，《马斯特里赫特条约》 签字完成，欧盟走上历史舞台。看这个十年的欧洲，就像看一部大戏，体现的是一体化发展的独特脉络，而自导自演的德洛尔发挥着关键作用。欧洲一体化注定不是一个顺利的过程，布鲁塞尔法律街 200 号委员会总部大楼内始终充斥着政客讨价还价的声音。他们 “进三步、退两步”，在妥协中推动一体化进程向前发展。像所有委员会主席一样，德洛尔面临两方面的压力。一方面，欧洲联邦主义者的严厉批评德洛尔的各项政策，认为他在推动一体化的过程中过于谨慎；另一方面，成员国政府则批评德洛尔步子 “迈得太大”，侵占了民族国家主权。对前者，德洛尔表示一体化必须以一种有步骤的发展取得成员国的理解，否则会遭到根本反对。他用极具文学色彩的词汇回应著名的欧洲一体化 “元老” 政治家斯皮纳利的批评，称 “我们都是环境的奴隶”。对后者，德洛尔一步步展开一体化的画轴，从形成 “特定多数表决机制”，到设定长达十余年的欧洲单一货币准备期，再到欧盟条约奠定今天一体化的基础。他花费十年时间顶住英国等阻挠一体化深入的尝试，用自己设计的步骤达成目标。法国人德洛尔的欧洲政治梦想体现了一体化发展的内在逻辑和根本特征，即分步骤渐进式推动达成政治目标，绕开障碍，从易于推动的角度入手。
1985 年的申根协定和 1999 年的欧元，以成员国意志为依据组成欧盟内部不同集团，体现一体化的灵活性。2009 年 12 月通过的 《里斯本条约》 进一步加深了欧盟的超国家性质，但为了获得通过，删改多项受到成员国反对的条款，体现一体化在前进中对成员国的妥协。“进三步、退两步”，这是德洛尔的政治智慧，也让一体化用政治现实主义的手段缓步实现。第二个故事的主人公叫季斯卡•德斯坦。贵族家庭出身的德斯坦生于 1926 年，48 岁出任法国总统，2003 年获选法兰西学院院士。这位法国政治家步入政坛之初就支持 “欧洲合众国” 的政治理想，积极投身一体化建设。德斯坦主张在 “超国家的强势欧洲” 与 “受制于各成员国的弱势欧洲” 之外寻求 “第三条路”。为此，他开创欧洲首脑峰会议事模式，主张扩大欧洲议会的权力，加深一体化程度。2002 年，76 岁的德斯坦主持 105 人组成的委员会起草 《欧盟宪法条约》 草案。历经两年的努力，这份条约最终出炉；2004 年 6 月 18 日，欧盟 25 个成员国在比利时首都布鲁塞尔举行首脑会议，一致通过了 《欧盟宪法条约》 草案的最终文本。同年 10 月 29 日，欧盟 25 个成员国的领导人在罗马签署了 《欧盟宪法条约》，当时计划于 2006 年 11 月 1 日正式生效。这是一份充满政治理想主义的法律文本，对欧盟未来的政治形态做出详细和大胆的规划。宪法条约中为欧盟设计了 “总统” 和 “外交部长” 职务，由成员国推举产生欧洲理事会常任主席，负责与欧盟委员会主席共同领导欧盟的各项工作；由欧盟委员会副主席担任欧盟外交部长，在欧洲理事会的授权下，主管欧盟外交政策的制定和实施；取消轮值主席国制度。单从这份宪法条约文本看，德斯坦主持的起草委员会试图赋予欧盟国家属性。由各国首脑组成的欧洲理事会设立常任主席，主持日常会议和讨论，成为欧盟的重要政治象征；而设立外交部长一职，是进一步地把成员国权限 “让渡” 到联盟层面，是经济一体化过渡到 “高级政治” 的重要一步。这些措施意味着，从国际法角度看，欧盟具备成为法律主体的资格，而以往，这种资格只有民族国家才能获得。谈及这份欧洲宪法条约，德斯坦表示，欧洲宪法条约是他一生中经手过的最重要文本，是推动欧盟在 “多元中求团结” 的一体化指南。不过，这份欧洲宪法条约最终没能通过全部成员国公投。法国和荷兰在 2005 年公投中相继否决这份条约，导致整个公投进程中断，英国等九个成员国推迟公投，一度引发外界对一体化进程的担忧。德斯坦领导的欧洲宪法起草委员会为了推动这份条约生效，开始对具体文本进行修改，取消了敏感的 “外交部长” 等词语，从感官上避免成员国民众担忧丧失更多主权。那时，英国对宪法条约约束其传统外交政策不满，质疑通过条约意味着英国不得不修改国内法律；波兰和捷克等新加入欧盟的成员国希望通过加权表决的决策方式，以人口优势获得更大发言权；否决条约的法国和荷兰也不断公开表达对一体化深入发展的忧虑。事实上，这一幕在德斯坦看来并不陌生。这种情形发生在欧洲一体化最早期的煤钢联营共同体成立的时代，也展现在德洛尔担任欧洲共同体委员会主席、推动欧盟成立的时代。对欧盟政治家而言，他们的政治智慧就是随着一体化发展深化而不断演进的。欧洲宪法条约最终经过修改，形成了 《里斯本条约》，于 2009 年 12 月 1 日正式生效。这份条约为英国保留了附加条款，使其能够不受部分规定的约束；同时，推动 “双重表决制”，既照顾到老成员国的利益，又平衡人口占多数的新成员国利益。最为重要的是，《里斯本条约》 将 “欧盟拥有国际法意义上的法律人格” 写入规范性文本，使欧盟能够作为一个独立的政治体签订国际协定、代表欧洲民众。对一体化的最初形式煤钢产业同盟而言，这是难以想象的。讲完了两个故事，最有趣的发现是，大不列颠的影子每次都出现在故事中，每次都是 “麻烦制造者”。当然，每次的麻烦都没有让欧盟倾覆，甚至反而成为 “倒逼” 欧洲一体化前进的动力。这个逻辑，几年前的欧元危机玩了一次，这次估计也不会例外。德洛尔和德斯坦代表了两次一体化重大发展，都推动了有法律效力的条约新文本出台，体现了欧洲政治家在 “高级政治” 层面上实现一体化跨越式发展的努力，更体现了欧洲一体化深入发展过程中渐进式的政治逻辑。眼下，欧洲麻烦不小。欧元、难民，还有千年不变的 “小麻烦” 英国，让越来越多的人担心欧元区崩溃，欧洲一体化终结。在这个节点，回顾两个法国政治家德洛尔和德斯坦的一体化之路，对准确理解欧洲政治趋势有所裨益。能够看到，两位政治家推动一体化发展的进程中，受到不同的阻力。这些阻力来源于内部成员国之间的博弈，也来源于外部国际政治和经济环境的影响。正如今天欧盟所面临的种种问题一样。可以说，“进三步、退两步” 已成为欧洲一体化发展的特征，无论在哪一个阶段，一体化的助力与阻力相辅相成，只有在危急时刻，一体化进程才能在妥协中达成各方接受的方案，实现下一阶段的发展。难怪欧洲有学者认为，从某种意义上说，债务危机推动欧洲国家改革财政制度、推动欧盟实现财政监管；难民危机推动欧盟形成统一立场改革睦邻政策。危机，总归是 “好危机”。今天，英国的离开和当年英国的到来一样，会给欧盟带来各种各样的麻烦，欧盟如何用自己的逻辑在当下的政治环境下破解迷局，全世界拭目以待。给政见观察员一点看得见的鼓励吧～百度网盘: http://t.cn/RGCasriGitHub：http://t.cn/RG9BdvX Dropbox：http://t.cn/RG91Exk我们是政见CNPolitics（微信号：cnpolitics2011）。我们致力于拆掉知识的高墙，让普通人读懂学术研究。
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